土地财政何时落幕

　国家审计署6月4日公布的审计结果显示，北京、天津、上海等11个城市不同程度地存在欠征、减免和违规管理使用出让金等问题。上述城市 2004－2006年共实现土地出让净收益2618.69亿元人民币，其中有1864.11亿元未按规定纳入基金预算管理，占71.18%。

　　事实证明，地方政府对于土地出让金收入的做法不仅影响了财政收入的完整性，不能全面反映政府收入全貌，而且易滋生腐败、导致部门预算编制不完整等问题，需要引起高度重视。

　　1994年中国实施分税制改革以后，税收在地方政府收入中的比重明显下降。同时，由于国民经济的快速发展和中央政府事权的下放，地方政府肩负的担子越来越重，土地作为地方政府手中最大的一块可以自由支配的经济资源，成为地方政府财政支出的重要保障，“土地财政”制度由此应运而生。

　　由于中国目前实行的是城乡二元化的土地制度，土地市场由城市政府垄断经营，土地供给渠道非常单一。一般来说，土地流转的方式主要有三种，一个是划拨，一个是转让，一个是招拍挂。现在一般采用的方式就是招拍挂。这种方式虽然可以在很大程度上体现公平竞争，避免土地流转过程中的腐败和暗箱操作，但是在现有的土地政策下也成为了地方政府促使地价激增的重要原因。前两年全国各地不断涌现的“天价地王”，就暴露出现行“土地财政制度”所引发的政府牟利动机。

　　一般来说，土地出让收入包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。近几年来各地土地出让金节节攀升，2007年全国土地出让总价款达到9130亿元以上。但令人失望的是，不少地方的土地出让金收入与使用情况对老百姓来说却始终是不可知的谜。因此，土地出让金成为地方政府肆无忌惮使用的“小金库”。

　　“土地财政”制度也遭到多方质疑。为此，国务院办公厅2006年12月下发了文件明确规定，从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况。

　　然而，这次土地出让金的“审计风暴”充分暴露了这一文件在实际执行过程中效果不佳，规定并没有完全落实到位。事实上，在中国“上有政策、下有对策”的传统下，仅靠改变土地出让金管理方式来扭转“土地财政”制度弊端是不太可能的，毕竟地方政府出于自身利益的考虑并没有真正放弃其高度倚重的“土地财政”的实际行动。况且，在现有的土地和财税制度下，地方政府也有一定的难言之隐。

　　此外，目前土地出让金收支管理办法还只是停留在国务院的有关规定而并没有上升到法律层面，地方政府违规屡禁不止的背后是违规的处罚力度太小，地方政府违规操作付出的代价很低。

　　因此，要真正解决土地出让金违规使用的问题，必须从制度层面着手，加速土地制度和财税体制的改革步伐，调整中央与地方的财税安排和土地收入的分配机制：一方面，要深入改革现有的土地征用制度，破除地方政府卖地冲动，同时要强化对土地出让金的预算管理，最好使之上升到法律层面；另一方面，应建立事权与财权相匹配、以不动产税收支撑地方财政的财税政策体系，从而使地方政府形成稳定的税收来源，真正避免“土地财政”。

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